Menata Kewenangan dan Otoritas yang Terserak

SEJAK awal Orde Baru, kementerian dan lembaga negara bertambah setiap lima tahun akibat konsolidasi dari partai-partai politik dan penataan birokrasi. Tiga kabinet terakhir di era setelah reformasi memiliki 34 kementerian portofolio (departemen), maksimal yang ditentukan undang-undang.

Adapun lembaga negara mencapai 28 lembaga pemerintah nonkementerian (LPNK) dan 129 lembaga nonstruktural (LNS). Desentralisasi birokrasi kepada pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota madya sejak tahun 2000, menambah lebih dari 550 lembaga negara tingkat daerah. Dampak dari mekarnya jumlah birokrasi adalah fragmentasi kewenangan atau otoritas yang saling silang.

Fragmentasi ini sering kali menghambat dan bahkan mengubah kebijakan-kebijakan yang seharusnya memberi manfaat bagi masyarakat luas dan generasi mendatang, menjadi perlindungan dan perlakuan khusus bagi sekelompok kecil masyarakat dan pengusaha.

Kerumitan birokrasi ini kemudian diwarnai lebih jauh dengan jumlah undang-undang dan peraturan pelaksanaannya yang sangat banyak dalam dua dekade terakhir.

Centang perenang peraturan dan terpecahnya kewenangan telah menyandera berbagai upaya strategis, sehingga konsolidasi kewenangan dan otoritas yang terserak tersebut harus merupakan prioritas kerja pada kesempatan pertama yang dimiliki presiden terpilih seusai pelantikan di DPR. Penambahan, penghapusan, dan penggabungan adalah hal yang biasa dalam penyusunan kabinet.

Namun, hal tersebut sering kali dilakukan secara terisolasi untuk satu-dua permasalahan sehingga justru menimbulkan permasalahan pada berbagai institusi terkait. Konsolidasi tugas dan kewenangan sebaiknya dimulai dengan identifikasi permasalahan prioritas untuk diselesaikan oleh Presiden Terpilih 2014-2019, yang kemudian dijadikan landasan penataan kewenangan dan pembagian tugas prioritas ke berbagai kementerian dan lembaga.

Opini ini membahas beberapa prioritas konsolidasi untuk mencapai pembangunan yang berkelanjutan, khususnya terkait lingkungan hidup dan perubahan iklim, yaitu: a) pengelolaan sumber daya alam, b) koordinasi penataan ruang, c) pelestarian lingkungan, dan d) penanganan perubahan iklim.

Salah satu warisan birokrasi Orde Baru adalah kelembaman (inersia) di pemerintahan dalam merespons peluang budi daya alam. Pengelolaan sumber daya alam dilakukan berdasarkan pada definisi bioma (biomes), yaitu kawasan atau zona yang memiliki kesamaan struktur tanaman atau iklim atau ekosistem.

Alih-alih mewujudkan pembangunan berkelanjutan, tumpang tindih perizinan dalam pemanfaatan sumber daya alam di antara Kementerian Kehutanan, Kementerian Pertanian, dan Kementerian Kelautan dan Perikanan sering kali memperparah konflik penguasaan lahan dan sumber daya alam di antara warga masyarakat.

Hal ini dapat dihindari bila kewenangan kementerian terkait ditata ulang dan koordinasi kegiatan pemanfaatan dilakukan dalam satu atap. Pemanfaatan bersifat pengelolaan yang berkelanjutan seperti pertanian, perikanan, dan perkebunan dikelola oleh sebuah Kementerian Budi Daya (Lahan, Hutan, Sungai, dan Lautan) dengan menggabungkan sebagian besar unit Kemenhut, Kementan, dan KKP sehingga koordinasi kebijakan, aturan pelaksanaan, pemberian insentif dan prioritas pelaksanaan anggaran dapat diarahkan secara menyeluruh.

Pengangkatan wakil menteri yang berbagi tugas sesuai keahlian dan prioritas kementerian asalnya dapat menjadi pilihan untuk memastikan pelaksanaan kewenangan dan otoritas yang komprehensif. Untuk Kementerian Budi Daya misalnya, dimungkinkan pengangkatan wamen Budi Daya Hutan, wamen Budi Daya Lahan Basah dan Sungai, dan wamen Budi Daya Pesisir, Laut, dan Pulau Kecil.

Terkait dengan pemanfaatan sumber daya alam yang bersifat ekstraktif, seperti pertambangan, bahan bakar minyak dan gas bumi, tanggung jawab pengaturan dapat diberikan kepada Kementerian Sumber Daya Mineral dengan fokus peningkatan devisa dan nilai tambah kegiatan ekstraktif tersebut.

Fokus ini akan membantu pencapaian kemanfaatan maksimal bagi kesejahteraan rakyat di sekitar kegiatan ekstraktif dan bagi keseluruhan masyarakat Indonesia. Prioritas berikutnya adalah penguatan kelembagaan dan instrumen tata ruang.

Penataan kewenangan ruang menjadi sulit ketika delapan kementerian dan lembaga serta ratusan pemerintah daerah provinsi/ kota madya/kabupaten diberikan sebagian dari kewenangan tersebut. Konflik horizontal dan vertikal akibat wewenang pemberian izin pemanfaatan lahan tidak terpadu kerap terjadi, banyak kementerian dan lembaga yang harus dikoordinasikan untuk mencari solusi.

Biasanya koordinasi akan diwarnai dengan saling lempar tanggung jawab, ibarat kentang panas yang dijauhi oleh semua pihak sampai situasi konfliknya mereda. Pengabungan beberapa subunit kementerian dan lembaga terkait (dirjen Tata Ruang Kementerian PU, Badan Planologi Kemenhut, deputi Bidang Tata Lingkungan KLH, BPN, BKTR, dan direkturdirektur Bappenas) dalam satu kementerian yang memiliki kewenangan atas proses penataan ruang secara menyeluruh, dapat memperbaiki kerumitan konsolidasi penataan ruang.

Integrasi vertikal proses penataan ruang, dari perencanaan sampai terbitnya sertifikat untuk berbagai jenis konsesi dan kepemilikan lahan, akan mengefisiensikan penyelesaian sengketa penguasaan lahan, percepatan pelaksanaan reformasi agraria, dan rehabilitasi lahan kritis.

Selain itu, konsolidasi ini juga akan membantu menyederhanakan proses perizinan dan menekan biaya pengadaan lahan bagi pembangunan infrastruktur seperti PLT panas bumi, perluasan bandara dan pelabuhan, jaringan listrik, perlintasan kereta api dan jalan raya.

Penataan ruang dan upaya pelestarian lingkungan merupakan dua sisi mata uang yang memastikan tercapainya “checks and balances“ antara keinginan eksploitasi sumber daya alam dan kebutuhan pelestarian lingkungan. Konsolidasi kewenangan budi daya dan penataan ruang juga merupakan jawaban terhadap tantangan perubahan iklim yang ditengarai semakin besar di masa depan.

Inventarisasi gas rumah kaca, pemilihan prioritas kegiatan adaptasi dan mitigasi, perumusan kebijakan, serta monitoring pelaksanaan kegiatan dan verifikasi capaian yang dihasilkan adalah tahapan pengelolaan perubahan iklim yang dapat dikelola secara mudah dan murah bila berada di bawah satu atap.

Penggabungan beberapa subunit kementerian dan lembaga (dirjen PHKA Kemenhut, deputi Bidang Pengendalian Kerusakan Lingkungan dan Perubahan Iklim KLH, unit konservasi di KKP, deputi Sumber Daya Alam dan Lingkungan Hidup Bappenas serta BMKG dan BP REDD+) ke dalam Kementerian Pelestarian Lingkungan, Tata Ruang, dan Perubahan Iklim menjadi pilihan yang logis.

Konsekuensi beban administrasi dalam upaya konsolidasi tidak dapat dihindari. Namun, aspek penghematan biaya menjadi signifikan dengan pengurangan jumlah kementerian menjadi hanya separuh dari kabinet sebelumnya.

Optimalisasi sumber daya dilakukan dengan mengonsolidasikan berbagai badan seperti BMKG, Badan POM, BNPB, dan BNPT dalam posisi wakil-wakil menteri sehingga peningkatan koordinasi dan sinergi dapat dilakukan tanpa penambahan biaya birokrasi.

Opini ini menunjukkan upaya konsolidasi kewenangan tidak berarti menambah biaya dan personel, sumber dayanya tersedia dan dapat dilakukan di awal pembentukan kabinet.

Presiden terpilih diharapkan berani mengambil langkah konsolidasi kewenangan, sehingga terbentuk kabinet yang lebih terpadu, ramping, dan memiliki efektivitas yang tinggi. Mengayuh sampan di antara hambatan centang perenang kewenangan, bukanlah sebuah pilihan. *) Opini ini pandangan pribadi

AGUS PURNOMO
Staf Khusus Presiden bidang Perubahan Iklim